2020年12月，国家监察委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》（以下简称“意见”），将法法衔接工作放到推进国家治理体系和治理能力现代化大局中谋划，聚焦国家监察体制改革后的新情况新问题，有针对性提出对策措施，文件运行两年多来，监察机关与司法机关、执法部门在办理职务犯罪案件中的互相配合、互相制约和程序衔接更加顺畅、高效，职务犯罪案件办理水平稳步提升。2021年7月，中央纪委、组织部、统战部、政法委及国家监委、最高法、最高检又联合印发了《关于进一步推进受贿行贿一起查的意见》，对保持惩治受贿高压态势同时，严肃查出行贿犯罪作出部署，要求深刻把握行贿问题的政治危害，自觉将其作为巩固发展反腐败斗争压倒性胜利的重要举措来深入贯彻落实。最高人民检察院印发的《关于加强行贿犯罪办理工作的指导意见》对检察机关如何坚持“一起查”主基调，充分发挥检察职能，落实配合制约又提出了明确的、具体的要求。
本文主要通过实证研究方式，通过对A省H市2021年以来检察工作实践进行调研，全面分析“意见”实施以来，监察执法与刑事司法衔接过程中仍需进一步改进与调整的问题，旨在破除梗阻、突破瓶颈，实现监察执法与刑事司法的有序、高效衔接。而推进“受贿行贿一起查”作为党中央对新时期纪检监察和司法机关提出的新要求、新任务，将是今后一个阶段职务犯罪检察工作的要点与重点，对于检察机关来说，有且仅有可能在“法法衔接”框架内，及时更新司法理念，自觉担当作为，充分履职尽责，从而实现精准有力惩治行贿犯罪，提升行贿犯罪治理效能的预期目标。本文通过总结H市检察机关办理行贿犯罪整体情况及开展的相关工作举措，对检察机关落实“一起查”工作新任务、新要求进行有益探索。
一、H市检察机关职务犯罪案件办理基本情况
2021年以来，H市检察机关受理监察机关移送审查起诉各类职务犯罪案件66件75人，其中受贿案件43件43人，行贿案件6件6人。检察机关依法提起公诉各类职务犯罪案件59件68人，其中受贿38件38人，行贿案件6件6人（已经作出判决的3件3人，2人被判处缓刑，1人被判处有期徒刑9个月）。A省2022年开始全省通报“行受比数据”，H市检察机关数据为0.333，位居全省第三。H市检察机关主要工作举措包括：
（一）坚持推进职务犯罪检察专办和一体化办案
H市检察机关始终将推进职务犯罪案件与相关工作专人办理、专人负责作为落实“法法衔接”、提升工作质量的基础保障，组建专门“员额检察官+检察官助理”团队负责办理职务犯罪案件、跟踪业务数据、对接监察机关、开展普法宣传与犯罪预防等专门工作，并注重保持全市两级检察机关专办人员的稳定性，定期抽查全市专办人员办案数量与办案质量，以工作专门办理促业务专业提升。针对职务犯罪案件管辖特点，坚持统筹全市办案力量，推进职务犯罪案件一体化办理，从提前介入开始，市、县（区）两级检察机关双介入，审查起诉阶段，市检察院负责案件跟踪指导与沟通联络，提升办案质效。
（二）建立定期联络会商机制
作为监察执法与刑事司法衔接的中间环节，H市检察机关始终注重发挥自身职能作用，定期发起、组织工作会商，对工作中出现的程序衔接不畅、疑难案件争议问题、证据收集固定审查分歧等问题进行深入交流与讨论，促进消除分歧、提升工作合力。结合本地实践，联合有关单位印发《H市查办党员和公职人员职务违法犯罪案件协作配合工作机制操作细则》，进一步明确主体责任，将工作任务细化到各单位具体部门，聚焦程序有序衔接和案件高质量办理。
（三）开展受贿行贿一起查“八个一”工作举措
为进一步统一惩治行贿犯罪共识，加大“受贿行贿一起查”工作力度，H市检察机关在上级统一部署下开展了“八个一”工作系列工作举措，进行了开展一次专题会商、发布一批典型案例、组织一次案件抽查、进行一次专项调研、开展一轮集中宣讲等一系列活动，营造了良好的工作氛围，对统一认识、协调工作进度、加大工作力度起到积极作用。
二、工作中依然存在的问题
通过对H近年来的检察工作实践发现，“法法衔接”工作在具体落实与执行中依然存在一些需要进一步改进与调整的问题：
（一）提前介入时机与时间把控问题
“意见”规定，一般应在案件进入正式审理阶段、拟移送审查起诉十五日以前，书面商请有管辖权的检察机关介入。在实践办案中，提前介入的时机与时间较难把控。监察机关案件调查后期往往进入取证工作最后查漏补缺的关键时期，无暇顾及案件审理及提前介入工作，绝大部分案件难以在移送审查起诉十五日前商请检察机关提前介入，介入时机迟是普遍存在的问题，对检察提前介入工作影响更大的是，“意见”以移送审查起诉前作为商请提前介入的时间节点，而实践办案中发现，纪检监察机关往往在移送审查起诉前需要通过内部讨论会、纪委常委会等高级会议上对案件事实认定、法律适用等关键问题形成确定性意见，这也就代表着监察机关确定案件事实与定性的时间远早于移送审查起诉时间，介入案件较迟，导致许多案件刚开始介入，案件就已经在内部会议上形成决定，介入意见难以发挥实效。个别案件即便早早介入案件，因为调查部门尚未形成最终案卷材料，又会出现“无卷可看”尴尬境地。
不仅是介入时机不宜把控，在介入时间上，因提前介入通常是临时通知、紧急介入，即便是H市检察机关坚持职务犯罪案件专办举措，但在全市范围内，特别是基层检察院，“专办”人员难以做到“只办”职务犯罪案件，检察干警往往还有其他出庭、提审（包括事先约好的签署认罪认罚协议等工作环节）等时间相对固定的工作任务，导致宝贵的介入时间难以高效利用。
（二）案件管辖确定问题
“意见”规定，一般应在移送起诉前二十日办理指定管辖事宜。办案中发现，监察机关在办案中仍经常对监察管辖与司法管辖概念产生错误认识，对上级指定立案调查的案件往往容易忽视司法管辖权的办理，在移送审查起诉时临时办理司法管辖指定事宜，导致案件程序衔接出现问题。同时在管辖权确立上，司法机关话语权不强。出于对案件审查办案质量的高度重视，更是出现了因为部分县（区）检察机关在之前的职务犯罪案件办理中表现出色，监察机关连续或将多个案件同时指定该县（区）检察院审查起诉的情况，导致该院办案压力陡增，一定程度上影响了办案质量。
（三）强制措施衔接问题
在留置措施与拘留逮捕措施的衔接问题上，“意见”明确规定所有案件均应先办理拘留措施。实践中，个别事实清楚、证据充分的简单案件中，检察机关已经提前介入掌握案件全部犯罪事实，完全可以在移送审查起诉后短时间完成审查逮捕工作，但因“意见”明确规定必须予于拘留，导致程序被迫冗繁，拘留及相应的权利保障性的工作环节重复增加，不利于效率提升。而在具体操作中，公安机关对检察机关决定拘留逮捕案件执行上缺乏足够重视及具体的操作细则规定，公安法制部门与刑警等其他部门在工作配合上仍然存在很多问题，相互推诿的现象仍有发生，具体执行过程中，检察机关难以完全将犯罪嫌疑人交到公安机关手中，多数仍然需要检察干警陪同送押。对于看守所羁押前必须进行的程序宣告、权利告知、健康检查等环节的主体责任依然不明确，导致产生体检费用负担、押解车辆人员提供等具体问题，严重影响程序衔接。
（四）关键事实证据提供与说明问题
监察调查虽与侦查的法律地位完全不同，但在取证思维、取证方式上有许多共通之处。监察机关在办案中同样容易出现只重视收集“有罪和罪重”的证据问题，对证明嫌疑人无罪、罪轻的证据的收集还需进一步提升。特别是对于嫌疑人归案具体情况，监察机关立案线索掌握与嫌疑人主动供述犯罪事实情况，立功情况核实，赃款赃物退缴追缴及查扣冻情况等与嫌疑人量刑息息相关、无法回避的关键问题，还需提升证据收集的主动性、完整性。例如立功情节核实，多数情况下监察机关出具的说明都无法直接予以回应；有时监察机关出具的追缴赃款的说明只有简单数字，对嫌疑人违法、违纪、主动登记上缴数额不做任何区分，导致检察机关拿到办案说明也无从适用，增加案件流转时间，有时甚至出现检察机关误以为监委提供的数字全部为追缴退缴的违法犯罪所得（实际追缴退缴犯罪数额可能连违纪事实与主动登记上缴数额都不够），导致事实认定错误。不仅如此，在涉案其他共同犯罪嫌疑人、行贿人处理上，监察机关有时“讳莫如深”，甚至出现以执法执纪工作秘密为由对检察机关补充证据、要求说明进行回应的情形。在关键事实证据提供与说明问题上，双方仍需进一步达成共识。
对于检察机关审查起诉中确实发现遗漏其他犯罪事实时，处理较为困难。按照“意见”规定，应当商请监察机关作出说明，但无论是商请说明还是移送线索，往往情况并不理想。对于遗漏罪行事实清楚证据充分的，“意见”规定可以征求意见后，依法提起公诉，但该征求意见是否一定要得到同意才能进行，无论是规定还是实践均不明确。
（五）重大分歧意见处理问题
对于提前介入阶段，对于案件定性、法律适用、证据采信等关键性问题，监察机关与检察机关如果发生意见分歧，还缺少必要的分歧处理的渠道与方式，在关键问题上难以消除分歧，使得案件程序出现停滞。“意见”对于法院参与职务犯罪案件、发表意见最早的时间节点规定为审查起诉阶段，这也意味着法院提前介入调查阶段发表意见仍存在制度障碍。实践办案中，对于提前介入时监、检双方产生的分歧意见，通常只能被迫搁置争议，即便邀请法院参与案件讨论，因缺少制度层面的明确规定与要求，实际效果往往并不如人意。实践中如何对分歧意见、法律争议问题的保持客观、公正、正确的态度也存在一些不正确的倾向，绝大部分地区监察机关与司法机关追求绝对意义的起诉意见书、起诉书、判决书的“三书一致”，对分歧问题、争议问题缺乏必要容错机制，也在一定程度上导致了办案压力巨大。
（六）推进行贿犯罪查处有关问题
H市检察机关在于监察机关共同推进“受贿行贿一起查”过程中发现部分问题依然突出：首先，打击力度仍需加强。与受贿犯罪打击的高压态势相比，行贿犯罪查处工作力度仍需提升，移送审查起诉的查办案件数量与受贿案件数量差距较大。通过其他方式查处或是否开展联合惩治的情况只在监察机关内部独立完成，司法机关参与度低。其次，法律适用仍需进一步统一认识。从查办的行贿案件来看，对于个人行贿、单位行贿的认定，特别是公司人格与行贿人高度混同状态下个人决定为单位利益实施的行贿定性，一级其他如被索贿情节认定、谋取不正当利益情节认定，也在法律适用上存在较大分歧。第三，沟通协作仍需加强。办案中，检察机关对监察机关查办行贿情况掌握不够，造成发现的行贿线索难以处理，部分案件检察机关要求监委对行贿人或相关共同犯罪人查处情况进行说明，但有时沟通情况并不理想。
三、新时期推进“法法衔接”与“受贿行贿一起查”工作的务实举措
通过对H市检察机关司法办案实践不难看出，实践中出现的问题主要还是因为监察体制改革与监察法出台时间尚短，迫切需要在基层实践中不断修订完善，监察机关、检察机关在执纪执法工作中的磨合协调还需加强，纪法顺畅贯通、法法有序衔接的工作机制需要在实践中进一步总结提升。
“意见”明确提出，进一步促进监察机关与司法机关、执法部门在办理职务犯罪案件中的互相配合，互相制约。从实践办案情况来看各单位之间沟通配合充分，但制约不足，与意见提出的“互相配合、互相制约”的总要求仍有差距，在实现“纪法贯通、法法衔接”总目标过程中，亟需增强制约意识，更新思维理念。在落实法法衔接过程中，既要深刻理解把握监察案件的政治属性，又要灵活运用法治意识、法治思维、法治素养办理案件，在实际工作中要自觉把政治意识与法治思维，政治把握与法治方式统一、结合起来。具体来说：
（一）充分发挥提前介入工作优势
提前介入作为连接监察执法与刑事司法的关键节点，是办理职务犯罪案件的重要环节。要高度重视“介入”节点在办案程序中承上启下、引领案件方向的重要作用，继续充分发挥“提前介入”功能价值，将监察法有关规定与刑法“犯罪构成”与刑事诉讼法“依法取证”规定有机融合。监察机关应在案件调查中及时梳理案件材料，整理案卷卷宗，加快办案效率，预留充足的审查介入与检察介入的时间，做好配合审查、介入的工作准备，切实发挥介入工作实效，调查、审查、检察应以“案件质量共同体”意识，对事实认定、证据调取、法律适用等问题进行全面分析与论证，力争问题早发现、早解决。要正视职务犯罪案件办理客观规律，对于确因事实证据变化，导致审查意见与介入意见不一致或审查意见与监察机关存在不同意见的，检察机关要及时沟通，协商开展证据补充调查工作。
（二）全面查明事实，完整调取证据
检察机关要注重协调监察机关对嫌疑人涉嫌犯罪证据进行客观全面的收集对于有利于嫌疑人的证据要一视同仁，特别是案件来源、到案经过、如实供述、立功和认罪悔罪态度、退赃、避免减少损害结果发生等量刑情节方面情况说明和相关材料，必须客观、公正、真实出具，对于涉及“执纪”相关部分，如退赃包含违纪与违法，检举材料涉及信访线索处理等问题的，可以采取保密形式出具，从而真正做到客观公正全面查清犯罪事实与量刑情节事实。
明确监察机关要对案件涉及的洗钱、行贿等其他犯罪事实及其他共同犯罪人的处理等问题，向司法机关进行说明，有关说明材料可单独移送。对于发现遗漏罪行及涉案人员的，检察机关应当依据“意见”35、36条的规定，商请监察机关作出书面说明，仍未说明的，应当将犯罪问题线索移送监察机关。对于遗漏涉案嫌疑人其他罪行事实清楚、证据确实充分，且监察机关未做其他处理的，检察机关可以依据“意见”规定，书面征求意见后，一并提起公诉（不以同意为前提）。
（三）加强沟通协作，建立分歧意见常态应对机制
首先要正确看待工作分歧意见，各单位在程序中的环节不同，考虑工作经验不同，对法律规定认识理解不同，对新型犯罪复杂案件的分析方法不同都会导致在“法法衔接”中对同一问题出现不同意见，正视分歧并建立起一套行之有效的常态应对机制，是“法法衔接”有序运转的必然要求。要区分分歧问题类型，对于属于事实证据问题的，要在全面收集证据基础上，依照刑事诉讼法确立的“排除合理怀疑”证明标准进行审查判断，对于存在“内心确信”、“优势证据”但无法达到证明标准的疑难问题，要坚持底线思维，严格落实存疑原则，审慎认定相关犯罪事实。对主体身份、行为性质等事实清楚证据充分但法律规定不明确，确实存在法律适用疑难的问题，可以通过工作会商、咨询论证、专家研讨等方式对案件进行讨论，必要时可以推动审判关口前移，无论是作为“介入”还是咨询论证，对法律适用问题作出判断。要灵活运用大数据平台，对共性问题、典型案例进行分析与参考，综合作出判断与结论。最后，各单位均要树立正确的职务犯罪案件质量评价与评查体系，对于因为法律修订、客观事实证据发生变化等不可预见原因导致的案件事实与定性的改变，或者确实属于法律争议问题，存在不同理解与认识的争议性案件，对可能存在的“三书”不一致等问题，要建立容错机制，不应认定为案件质量问题。
（四）优化程序设置，构建权责清晰高效有序的衔接体系
任何法律与规定都是在实践运行中不断修订以赋予新的时代价值。对于《监察法》及“意见”实施以来出现的程序衔接问题，应当以高效有序、权责清晰为目标，持续优化程序设置。在指定管辖办理程序中，作为案件证据收集、事实调查的直接责任部门，应当以案件调查部门为主体，在案件立案且案件基本事实已经查明时，即可办理相关司法管辖手续，对于异地直接指定案件，办理指定管辖时，应允许直接办理，避免不必要的层报、层批手续。对于具体的指定管辖意见，调查部门可与同级检察机关商议办理，共同确定被指定管辖单位。在留置与强制措施衔接中，对于已留置犯罪嫌疑人，应当允许检察机关适当的拘留、逮捕程序的选择权，对于事实清楚、证据充分的案件，检察机关可以直接进行逮捕，避免拘留程序带来的不必要程序冗繁。在具体强制措施执行过程中，应当进一步明确公安机关作为刑事诉讼法确立的强制措施执行单位的主体责任，对于其他单位办理的案件中采取羁押措施的决定，应当严格规范执行，由公安法制部门出具拘留证、逮捕证，并叫刑警部门依法执行，有关情况要及时向办案单位回复。对于执行过程中涉及的车辆、人员、体检费用等问题，应由公安机关协调解决。
（五）完善工作体系，协调推进“受贿行贿一起查”
推进“受贿行贿一起查”是新时期监察机关、司法机关共同的职责与使命，要在法法衔接框架内不断完善工作体系，有序推进工作开展。当前，要明确工作重点，对“五类”重点行贿行为，纪检监察机关要严格履行查处职责，对于行贿人查处情况要依照“意见”要求作出说明。检察机关要提高政治站位，落实工作要求，依法准确认定行贿犯罪，严格区分“个人行贿与单位行贿”，准确认定“谋取不正当利益”等法定情节。监察机关与检察机关要共同完善治理体系，开展联合惩治，同向发力，提升治理行贿综合效能。可通过监察建议、检察建议等方式对行贿人（单位）要按规定交由其他单位作出组织处理、行政处罚、资格限制等相应处理，及时纳入“行贿人黑名单”。要在惩治行贿同时，充分保障涉案人员和企业合法的人身和财产权益，保障企业合法经营，充分研判使用办案措施后果，将采取措施对企业合法正常生产经营的影响降到最低。检察机关可适时开展“涉案企业合规”工作，对于行贿企业管理确实、制度缺陷、财务漏洞等进行第三方监管，帮助涉案企业“驱虫治病”，建立现代化、合法化、制度化企业经营理念与文化，自觉与贿赂违法犯罪行为划清界限。
健全监察执法与刑事司法的权威高效、衔接顺畅工作机制，是党对反腐败工作集中统一领导，坚定不移深化反腐败斗争、一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的必然要求。新时期，监察、检察、法院等相关单位，要在坚持职务犯罪案件政治属性的基础上，运用法治思维法治方式完善监察执法与刑事司法高效有序衔接的所有工作环节、流程节点，完善配合制约机制，加强正风肃纪反腐合力，营造反腐败高压态势，做到纪法贯通、法法衔接，循法而行、依法而治，越是讲政治，就越要将纪法、讲事实，重程序、重规矩。当前，迫切需要在法法衔接工作一线不断磨合、加强协作、解决问题，促进工作程序衔接与案件办理质量的共同提升。
